...de 1994. Para México, la fecha más cercana a la catástrofe de 1929. Un sexenio de espejismos congregados en torno a la obsesión de integrar al país a las naciones más desarrolladas concluyó en el hundimiento de la economía nacional. La experiencia neoliberal mexicana, alabada y alentada por los organismos financieros internacionales, se transformó de la noche a la mañana en la versión de la debacle a la vuelta de la esquina. Un libro de texto reciente sobre políticas públicas, M. Schüler y K. Lorenz: Staatsverwaltung und soziale Marktwirtschaft, publicado en diciembre de 1996, le dedica un capítulo con el siguiente encabezado: "El efecto tequila o cómo cometer todos los errores a la vez". Los estudios puntuales sobre la naturaleza de las transformaciones que ha sufrido la economía mexicana desde 1982 no abundan. La investigación de Héctor Guillén Romo rechaza por igual la condena y el panegírico. Representa un esfuerzo inicial por abordar el tema desde una perspectiva desapasionada; se trata de una reflexión basada en un análisis exhaustivo de las estadísticas nacionales. La redacción de Fractal consideró pertinente dar a conocer este extenso y valioso material en su conjunto. Por motivos de espacio aparece en dos partes.

 

La historia

Durante varias décadas el sistema financiero mexicano se caracterizó, según los términos de Mc Kinnon y Shaw, por un alto grado de constricción financiera. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México regulaban el desempeño de las instituciones privadas de crédito a través de tres mecanismos: 1) Las reservas obligatorias se traducían en crédito sin costo o a bajas tasas de interés en favor del sector público; 2) un sistema de "encuadre selectivo" determinaba el control del crédito que obligaba a los intermediarios financieros a destinar una parte de sus carteras de préstamo a la agricultura y a las empresas pequeñas y medianas, y 3) las autoridades fijaban las tasas de interés pasivas y activas que se mantuvieron en un nivel estable durante periodos prolongados. En estos años, el mercado de valores desempeñó un papel limitado y, en la práctica, no existían las operaciones de open market. La política monetaria se guiaba por el financiamiento que el Banco de México otorgaba al sector público y a la tarea de ajustar las reservas obligatorias.

México, como la mayoría de los países insertos en la órbita de Washington, modificó su política financiera de manera radical al conceder un papel prioritario a los mecanismos del mercado. Quienes vieron en el intervencionismo estatal una de las causas de la crisis de los años ochenta, concluyeron que la liberalización financiera ayudaría a emprender el crecimiento y la estabilidad elevando el nivel de ahorro y mejorando la eficacia de la economía en su conjunto. En aquel entonces, las aportaciones financieras del exterior empezaron a escasear y surgió una apremiante necesidad de ahorro interno. La liberalización fue vista como la solución para remontar la ineficacia del propio sistema financiero.

En teoría, la apertura y la internacionalización financieras debían propiciar la distribución del ahorro, optimizar la asignación de recursos y nivelar las tasas de rendimiento de las inversiones a nivel mundial. Pedro Aspe, secretario de Hacienda del gobierno salinista, escribió en aquellos años que la liberalización buscaba sustituir "un sistema fundado en una combinación de obligaciones [...] de crédito y tasas de interés reguladas, por otro en el que la política monetaria se [realizara] principalmente a través de operaciones de mercado abierto, que [permitieran] a las tasas de interés reaccionar con rapidez frente a los cambios internos y externos". (El camino mexicano de la transformación económica, p. 74.) Sin embargo, para el artesano de la reforma financiera mexicana, la liberalización representaba tan sólo un factor más del cambio, al que debían añadirse la innovación financiera, el fortalecimiento de los intermediarios, la privatización de la banca comercial y la forma de financiar el déficit gubernamental.

En realidad, la liberalización impuesta por la reforma estructural se llevó a cabo demasiado tarde. Posponer su impacto hacia el final del proceso de ajuste resultó determinante. Los neoliberales mexicanos consideraban que una liberalización prematura resultaría desastrosa, pese a sus supuestas virtudes que ofrecían canalizar de manera eficaz el ahorro y la inversión. En el libro Mexico: The remaking of an Economy, Nora Lustig señala que el éxito de la liberalización depende en general de cuatro condiciones: 1) Las necesidades financieras del sector público deben restringirse al mínimo, pues el déficit público puede redundar en una volatilidad financiera incontrolable; 2) el gobierno se ve obligado a consolidar el mercado de sus propios títulos, de lo contrario, la liberalización beneficia tan sólo a un reducido número de propietarios de títulos que controlan el mercado a su antojo; 3) el sistema bancario precisa de una estructura multiforme a fin de asegurar la competencia, y 4) el sector bancario requiere de buena salud financiera y regulaciones que protejan al ahorrador. Durante las primeras etapas del ajuste macroeconómico, a finales de 1987, el gobierno recurrió a mecanismos tradicionales basados en el control del crédito y de las tasas de interés para administrar los mercados financieros. Sin embargo, hacia 1988, cuando consideró que ya existían estas condiciones, decidió desregular por completo los mercados financieros. Se abandonaron los objetivos crediticios, el libre juego del mercado empezó a determinar las tasas de interés y los bancos comerciales gozaron de flexibilidad absoluta en el manejo de su liquidez.

La banca mundial, para entonces, ya recomendaba que los programas de liberalización se complementaran con una reglamentación del sistema de control bancario. A principios de los noventa, una vez que la desregulación hizo posible el desarrollo de un "ambiente más competitivo", los bancos que el gobierno de José López Portillo nacionalizó en 1982 fueron reestructurados y privatizados. La política monetaria prescindió del tope crediticio impuesto a la banca y se limitó, en esencia, a utilizar herramientas indirectas como las operaciones de open market. Al mismo tiempo, el gobierno creó una gama de instrumentos de deuda pública que alentó el desarrollo de los mercados de capital (Cetes, Bondes, Petrobonos, Pagafes y Tesobonos). Hacia finales de 1991, la Bolsa Mexicana de Valores, abierta a los extranjeros, se había convertido en una de las más atractivas entre las casas de bolsa de reciente creación fuera de la OCDE. Llegó incluso a competir con las de Taiwán, Hong Kong y Corea.

La reforma financiera otorgó al Banco de México un nuevo status. La independencia del banco central en la formulación de la política monetaria suscitó un interés particular. Argentina, Colombia, Chile, España, Nueva Zelanda y Francia modificaron sus legislaciones para reforzar la independencia de sus bancos centrales. Con ello pretendían seguir el modelo alemán que atribuye al banco central la tarea de estabilizar los precios mediante una conducción monetaria que impida la intervención de la esfera política en sus decisiones. Los partidarios de la autonomía del banco central opinan que la credibilidad de la política monetaria –y su capacidad para garantizar la estabilidad de precios– sólo puede cobrar consenso si los funcionarios que la formulan son personalidades competentes, apolíticas y empeñadas en objetivos a largo plazo. Se estima que si un gobierno se propone, a un mismo tiempo, reducir la inflación y aumentar el empleo y la producción puede sentirse tentado a estimular la producción a corto plazo en demérito de la estrategia antiinflacionaria. Lo mismo sucede cuando se relaja la política monetaria en aras de mejorar la distribución del ingreso y las finanzas públicas. Desde esta perspectiva, el público, al que suponemos informado, debe creer que la estabilidad de los precios es el único objetivo que persigue la autoridad monetaria. En la teoría neoliberal, independizar al banco central de los poderes públicos no es una condición suficiente para impedir un aumento excesivo y/o inestable del circulante monetario. Por ello recomienda su independencia a condición de fijar ciertas reglas que limiten los abusos.

Los neoliberales mexicanos no tardaron en sumarse a la tendencia internacional y promovieron una reforma al artículo 28 de la Constitución que establecía la autonomía del Banco de México a partir del primero de abril de 1994. El texto dice así: "El Estado tendrá un banco central autónomo en sus funciones y su gestión. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder de compra de la moneda nacional para, de esta manera, estimular el desarrollo nacional que es competencia del Estado. Ninguna autoridad podrá exigir al banco la concesión de financiamiento". El banco central autónomo debía cumplir tres funciones fundamentales: 1) dirigir e implementar la política monetaria del Estado, cuyo objetivo principal consistiría en garantizar la estabilidad del poder de compra de la moneda nacional; 2) regir la política cambiaria del poder ejecutivo, y 3) contribuir con el poder ejecutivo a regular la intermediación y los servicios financieros. De esta manera, la banca central autónoma formularía la política monetaria independientemente del gobierno y determinaría la política cambiaria. En la práctica, esta separación funcional condujo a crear mecanismos de coordinación entre el gobierno y el Banco de México.

La magia de Nicholas Kaldor

Desde 1982, la liberalización financiera fue un factor determinante en la política neoliberal. Como toda política económica, la neoliberal puso en su mira las variables económicas: el nivel de actividad (es decir, el crecimiento), el nivel de empleo (es decir, el desempleo), los precios (es decir, la inflación) y el equilibrio externo. Exploremos los resultados de la política neoliberal de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas (1982-1994) frente a la llamada política "populista" de Luis Echeverría y José López Portillo (1970-1982).

a) El crecimiento

Si comparamos la evolución del PIB, el producto bruto de la manufactura y el de la agricultura en el periodo "populista" (1970-1982) y en el neoliberal (1982-1994), las cifras son verdaderamente apabullantes (cuadro 1).

Cuadro 1
Producto Interno Bruto, 1970-1994*

 

*Precios constantes de 1980. a) En 1994, se supone un crecimiento del 2.0%; b) los primeros nueve meses de 1994; c) 1993, y d) tasa promedio anual de crecimiento. Fuentes: J. C. Valenzuela Investigación Económica, N¼ 211; 1995, cifras del INEGI y la SHCP.

Con un crecimiento promedio anual de 1.5%, el periodo neoliberal fue casi de estancamiento. Si la población creció a más del 2% entre 1982 y 1994, la disminución del PIB por habitante es un dato incuestionable. Desde la perspectiva de estas variables, el periodo "populista" resultó considerablemente más eficaz. La tasa de crecimiento promedio anual del PIB fue de 6.2%. La manufactura y la agricultura tuvieron un crecimiento anual de 5.5% y 3.2%, respectivamente.

b) Empleo y productividad del trabajo

El periodo neoliberal muestra una tasa promedio de crecimiento anual del empleo de 0.8% (cuadro 2). Esta tasa es ostensiblemente menor al 3% que preveía el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. En el transcurso del periodo "populista", el empleo aumentó cinco veces más que en el régimen neoliberal. Su tasa promedio de crecimiento anual fue de 4.3%. En cifras absolutas la comparación es todavía más elocuente.

Cuadro 2
Empleo y productividad, 1970-1993

 

a) Miles de personas; b) miles de pesos de 1980; c) tasa promedio anual de crecimiento. Fuente: José C. Valenzuela, op. cit., según las cifras del INEGI.

 

 

 

Durante el periodo 1970-1982 el empleo aumentó un promedio de 711,000 plazas por año, mientras que en la fase neoliberal se generaron tan sólo 182,000 puestos de trabajo anuales. Si tomamos en cuenta que para mantener una tasa de empleo constante había que crear un millón de nuevos puestos por año, la gravedad de la situación resultaba insoslayable.

A saber, las cifras oficiales sobre desempleo son completamente fantasiosas (2.1% de la población en edad de trabajar en diciembre de 1990); por ello, su análisis debe abordarse de manera indirecta. Por ejemplo, podemos comparar la evolución de la población en edad de trabajar con la población ocupada. (Véase cuadro 3.) Las diferencias son notorias. ¡El número de desempleados aumentó cerca de diez millones durante diez años! En 1980, la tasa de desempleo era de 38%; en 1990 alcanzó alrededor del 50%. La habilidad de los neoliberales mexicanos para generar desempleados es insuperable.

Los resultados en los índices de productividad no fueron más alentadores. Si en el periodo "populista" el aumento de la productividad por año sólo fue de 1.8%, esta cifra de por sí reducida es mayor que el 0.6% anual del neoliberalismo (cuadro 2). De las proyecciones elaboradas por José Valenzuela se desprende que se necesitarían ¡116 años! para duplicar la productividad. De la Madrid y Salinas de Gortari apostaron a modernizar el aparato productivo para emprender programas de reforma estructural. Los resultados, sin embargo, son curiosos. La lentitud del ritmo de crecimiento de la productividad está ligada a un desarrollo igualmente pobre de la formación de capital. David Ibarra señala, en Comercio Exterior (marzo 1995), que la formación de capital en la industria sólo aumentó 1.9% por año entre 1982 y 1992, mientras que las reservas de capital disminuyeron 1.5% debido a los cierres de fábricas y a los equipos obsoletos. Durante el periodo "populista" de 1972-1981, las mismas cifras equivalen a 9% y 6%.

 

 

 

Cuadro 3
Población y empleo, 1980-1990

 

 

Fuente: José C. Valenzuela, op. cit., según las cifras del INEGI.

 

 

c) La inflación

El desempeño de la política neoliberal en su lucha contra la inflación durante el periodo 1983-1993 no fue tan espectacular como se afirma en la actualidad (véase cuadro 4). En este renglón, el sexenio "populista" de Luis Echeverría es el mejor librado con una tasa promedio de inflación de 12.9%. En el periodo neoliberal se distinguen dos etapas. En el sexenio de Miguel De la Madrid la inflación fue particularmente elevada debido a un ajuste ortodoxo severo. En el de Salinas, la inflación disminuyó gracias a una estrategia antiinflacionaria heterodoxa integrada por dos prácticas: la apertura de la economía y una política cambiaria basada en la sobrevaluación de la moneda. En rigor, el periodo "populista" logró una tasa promedio anual de inflación de 21.2% versus el 46.6% del periodo neoliberal.

 

 

 

Cuadro 4
Inflación, 1970-1993

 

Fuente: José C. Valenzuela, op. cit., según las cifras del Banco de México.

 

 

 

d) El equilibrio externo

La apertura exterior constituye uno de los temas centrales del modelo neoliberal. Desde su perspectiva, las exportaciones representan el principal motor del crecimiento (cuadro 5). Durante el periodo neoliberal, la tasa de crecimiento de las exportaciones se elevó a 8.5% anual en promedio, casi seis veces más que la del producto interno bruto. Sin embargo, antes de extraer conclusiones, esta tasa debe compararse con la del crecimiento de las importaciones. La tasa de crecimiento anual de los bienes importados fue de 14.7%. Es decir, las importaciones crecieron aproximadamente el doble de las exportaciones y diez veces más que el PIB. Si consideramos que la cuenta de servicios factoriales y no factoriales no mejoró, la cuenta corriente de la balanza de pagos empeoró a un ritmo inquietante a partir de 1988.

José Valenzuela subraya que la comparación con el periodo "populista" es discutible, ya que el boom petrolero fue un fenómeno circunstancial que falsea las tendencias estructurales. La línea de elasticidad del cuadro 5 muestra que la dependencia económica del exterior se volvió alarmante.

En México, el crecimiento de las importaciones ha sido, tradicionalmente, más elevado que el del PIB y el de las exportaciones. En el periodo neoliberal, este desequilibrio cobró proporciones dramáticas. La elasticidad alcanzó valores de 10.5 y 10.9, respectivamente. Este fenómeno se produjo en el marco de una disminución del crecimiento. Es común que el valor de la elasticidad aumente cuando la tasa de crecimiento del PIB se eleva. Reapareció, de manera por demás trágica, la vieja cuestión del estrangulamiento exterior que los economistas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y particularmente Juan F. Noyola, ya habían previsto a fines de los años cuarenta. En el ensayo precursor que escribió en 1949, (véase su tesis: Desequilibrio fundamental y fomento económico, UNAM), Noyola llamó especialmente la atención sobre un problema que con el tiempo se agravaría: "una economía en crecimiento tiende a un déficit crónico en la cuenta corriente de la balanza de pagos".

En 1994, como lo anota René Villarreal (El Financiero, 27 de abril de 1995), este problema resurgió cuando el déficit de la cuenta corriente alcanzó el 8% del PIB, cifra superior al 6.6% de 1981.

Cuadro 5
Comercio exterior, 1970-1993*

 

*Millones de dólares. a) Mercancías; b) tasa promedio anual de crecimiento; c) relación entre la tasa de crecimiento de la variable y la tasa de variación del PIB durante el periodo. Fuente: J.C. Valenzuela, op. cit., según las cifras del INEGI.

(Continúa)

Traducción de Suely Bechet

Héctor Guillén, "Veinte de diciembre", Fractal n° 4, enero-marzo, 1997,año 1,volumen II, pp. 153-165.